Роль институтов профессионального самоуправления в развитии системы технического регулирования в строительстве.

История технического регулирования в экономически развитых странах насчитывает несколько веков. Созданная на идеях меркантилизма, теория и практика технического регулирования прошла долгий путь от использования инструментов государственного принуждения к применению изящных механизмов саморегулирования. На этом пути философия, цели и принципы технического регулирования также существенно трансформировались. Полноценная, работоспособная система технического регулирования в строительстве состоит из трех основных компонентов:

1) нормативная база строительной отрасли;

2) система надзора и контроля выполнением строительного законодательства;

3) система оценки и подтверждения соответствия объектов и субъектов технического регулирования требованиям строительного законодательства и стандартам, которые вытекают из него. Техническое регулирование осуществляется путем установления правил и контрольь над их соблюдением путем применения сбалансированных механизмов поощрения и принуждения субъектов системы технического регулирования. Изучение опыта экономически развитых стран указывает на общность целей технического регулирования и одновременно на многообразие форм, которые может принимать национальная система технического регулирования, путей, методов и средств достижения целей, которые есть в арсенале отдельно взятого государства. Зарубежный опыт свидетельствует, что государство играет существенную, но не обязательно главную роль в системе технического регулирования в целом и в отдельных компонентах частности. Вполне естественно, что в рамках системы технического регулирования органы государственного управления находятся в привилегированном положении в силу своего особого статуса в правовой системе государства. Однако современное техническое регулирование не обязательно является государственным регулированием. Разгосударствление системы технического регулирования (прекращение монополии государства в управлении процессами технического регулирования путем передачи функций частному сектору) по ряду объективных политических и экономических причин является частью государственной политики в большинстве экономически развитых стран Северной Америки, Европы, Азии и Тихоокеанского региона. Наиболее существенными последствиями реформ национальных систем технического регулирования является либерализация торгово-экономической деятельности и, самое главное, отказ государства от исторически сложившейся монополии по техническому регулированию рынков и переход к системе саморегулирования. 3амена вертикальных связей горизонтальными в современной системе технического регулирования обусловлена такими факторами, как глобализация мировой экономики, тесная экономическая интеграция на региональном и международном уровне, разрушение национальных торгово-экономических границ, а также технической революции, в последнюю четверть века усилившую свое влияние на строительную отрасль и вызвана растущим многообразием объектов технического регулирования. Последнее обстоятельство (многообразия объектов регулирования) является, пожалуй, наиболее очевидной экономической причиной разгосударствления системы технического регулирования. Государство просто не обладает адекватными ресурсами для того, чтобы уследить за новыми технологиями, материалами, изделиями, методами и процессами, не говоря уже о том, чтобы квалифицированно оценить их безопасность и пригодность для практического применения. Острая нехватка компетентных специалистов и отсутствие достаточных финансовых, материальных и людских ресурсов в государственных учреждениях вызывают необходимость передачи функций, которые исторически были прерогативой государства, в частные руки. При этом у государства нет другого выхода, поскольку простое увеличение финансирования и расширение штата квалифицированных сотрудников не позволят решить проблему обработки огромного массива инженерно-технической информации, который сопровождает поток инноваций, заполонил рынок.

      Отличительной особенностью современных систем технического регулирования экономически развитых государств является широкое применение механизмов саморегулирования и привлечения специалистов частного сектора для выполнения функций надзора, контроля и оценки соответствия. Само существование системы аккредитации испытательных лабораторий и органов по сертификации является ярким подтверждением «приватизации» механизмов регулирования. Так, с помощью аккредитации государство освобождает себя от обязанностей по проведению испытаний материалов и изделий, необходимых для оценки и подтверждения их безопасности и передает эти функции в руки негосударственных субъектов. Более того, в большинстве экономически развитых стран даже процедурные вопросы аккредитации не является предметом государственного регулирования. Представляемым органами являются не органы государственной власти, а негосударственные саморегулируемые международные сообщества специалистов в области аккредитации. Иллюстрацией того, что выполнение функций регулирования не обязательно находится в руках государства, является Новая 3еландия - унитарное государство с простой по структуре вертикали государственной власти (центральное правительство - местные советы). Органом, выдающим разрешения на строительство зданий и сооружений и обеспечивающим инспекционные проверки строительных объектов в Новой Зеландии может быть любое лицо - государственное учреждение или частное лицо - которое прошло соответствующую аккредитацию. Аккредитацию осуществляет подразделение по аккредитационным услугам Совета по регистрации испытательных лабораторий [англ. Testing

Laboratory Registration Council] - саморегулируемой некоммерческой организацией, финансируемой за счет членских взносов. Экстремальным примером разгосударствления являются Соединенные Штаты. На родине крупнейшей в мире экономики национальная система технического регулирования является высокоразвитым саморегулируемыем организмом, где потребности в технических нормах, стандартах, аккредитации, сертификации, испытаниях, других механизмах и инструментах регулирования и оценки соответствия полностью определяются потребностями участников рыночных отношений - поставщиков и потребителей. Во взаимоотношениях с поставщиками государство выступает в роли делового партнера и, одновременно, в роли агента потребителя, защищает общественные интересы. В этой роли американские органы государственного управления участвуют в работе национальной системы технического регулирования наряду со всеми другими его субъектами. Кроме вышеупомянутых экономических причин в экономически развитых странах также существуют социальные причины разгосударствления технического регулирования. Социологи отмечают рост социальной комплексности [англ. social complexity] современного общества, оказывающей существенное влияние на систему государственного управления обществом. Чем более развитой и усложненной становится социальная структура общества, тем сложнее становится ею управлять традиционными инструментами государственного управления. Растущие политические, социально-экономические и культурные потребности различных социальных групп социально комплексного общества увеличивает нагрузку на регулирующие структуры государственной власти. При этом регулирующая способность государства снижается обратно-пропорционально увеличению нагрузки. Это неизбежно ведет к целому ряду проблем, в т.ч. эрозии целостности последовательности, компетентности, авторитетности и эффективности законодательных актов, которые выдаются с целью регулирования - то, что социологи называют «кризисом права». На практике кризис права обусловливает частичную или полную нетрудоспособность законов и механизмов их выполнения. Строительное право является сферой права, склонной к вышеупомянутому кризису в большей степени, чем другие сферы права именно исходя из социальной комплексности строительной отрасли. Социальная комплексность строительной отрасли обусловлена рядом факторов, включая:

• чрезвычайную сложность и многокомпонентную конечного продукта отрасли;

 • степень вовлечения в процессы создания и эксплуатации зданий и сооружений огромной по размеру и разрозненной по интересам массы социально-экономических групп (ученых, архитекторов, инженеров, производителей промышленной продукции, строителей, монтажников, инспекторов, а также их профессиональных ассоциаций, обществ и союзов);

• универсальность конечного продукта, которым ежедневно пользуются потребители во всем мире, каждый из которых принадлежит одновременно к нескольким социальным группам со своими специфическими потребностями и запросами.

Если рассмотреть в комплексе всю социальную сеть, которой опутаны связанные со строительством объекты технического регулирования, понятно, почему техническое саморегулирование строительной отрасли является объективной необходимостью. Также станут понятны причины того, почему строительное законодательство в экономически развитых странах одним из первых среди других отраслей права отказалось от непосредственного влияния на отношения субъектов регулирования путем прямого правового регулирования и перешло в разряд процессуального права. В контексте современного технического регулирования роль строительного законодательства заключается не в том, чтобы регламентировать деятельность субъектов (учреждений, организаций и предприятий, вовлеченных в процессы создания, эксплуатации и оценки нормативного соответствия зданий и сооружений), а в том, чтобы определять форму субъектов и устанавливать процедуры их деятельности как внутри себя, так и по отношению к другим субъектам. Ярким примером практического применения принципа технического саморегулирования являются взаимоотношения органов государственной власти (и надгосударственной власти в случае Европейского Союза) с органами стандартизации. Практически во всех экономически развитых странах, органы по стандартизации, как национальные (AFNOR, ANSI, BSI, DIN и др.), Так и отраслевые (ASTM, ASCE, АSМЕ, IСС, IЕЕЕ, NFPA и др.), являются негосударственными организациями. Государство находится с разработчиками стандартов в партнерских отношениях с четким разделением труда, где государство оставляет за

собой полномочия формирования правового компонента норм, а на разработчиков стандартов возлагаются функции формирования технического компонента норм, в рамках технического регулирования устанавливают количественные и качественные критерии оценки объектов нормирования. С целью предоставления технической компонента в законную силу он включается по ссылке к правовому компоненту законодательства. В рамках Европейского Союза отношения регулирующих органов и частных органов по стандартизации построены таким же образом. Разница заключается лишь в том, что законодатели ЕС является наднациональным органом (ассоциацией суверенных государств), а Европейские органы по стандартизации (CEN / CENELEC) представляют собой негосударственные ассоциации национальных органов по стандартизации, которые, в свою очередь, являются негосударственными саморегулируемыми юридическими лицами. В Соединенных Штатах по этому же принципу построена законотворческая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. Она происходит в тесном сотрудничестве с разработчиками модельных строительных норм. Совет по международным кодам (IСС) - негосударственная, саморегулируемая организация, отвечающая за разработку технических норм, которые затем адаптируются, часто без изменений, законодательными органами в качестве местных законов. Такое сотрудничество государства с частным сектором рассматривается как прагматическая, наиболее реалистичная стратегия, обеспечивающая эффективность законотворчества, поскольку каждый занимается своим делом в меру своей компетентности: политики формулируют нормы права, инженеры разрабатывают технические нормы. Результатом коллективного труда является компетентное законодательство, составленное на высоком юридическом и инженерно-техническом уровне и не подвержено кризису права. Самосертификация производителей продукции и поставщиков услуг также является формой саморегулирования и свидетельством углубления разгосударствления в области технического регулирования. Самосертификация может принимать различные формы: от декларации производителя строительных изделий о соответствии его продукции требованиям безопасности в Европе - до подтверждения слесарем сантехником пригодности к эксплуатации смонтированной им системы внутреннего водоснабжения и канализации в Соединенных Штатах. В той или иной степени элементы самосертификации присутствуют во всех без исключения национальных и региональных системах технического регулирования. Как в случае с примерами саморегулирования разработчиков технических норм, причины появления самосертификации как инструмента регулирования является скорее социальными, чем экономическими. Право производителя на самостоятельное подтверждение соответствия своей продукции требованиям законодательства является признанием его социальной автономии и выражением его социальной потребности быть признанным в качестве профессионала высокой квалификации.

Другим примером признания социального статуса саморегулируемых организаций является изменение ролей регулирующих и регулируемых сторон в рамках системы технического регулирования. В одних случаях органы власти выполняют регулирующую роль, в других случаях - выступают в роли регулируемых. Иллюстрацией этого феномена является процедура аккредитации деятельности местных органов строительного надзора и контроля в США. В качестве регулируемого является местный строительный надзорно- контролирующий орган, который проходит процедуру аккредитации, в то время как функции регулирующего, аккредитующего органа выполняет негосударственная лицо - дочернее предприятие Совета по международным кодам [англ. International Code Council (IСС)]. Украинское законодательство также содержит предпосылки для внедрения механизмов саморегулирования в строительстве. Так, согласно ст. 16 Закона Украины «Об архитектурной деятельности» на территории Украины уже создаются и действуют саморегулируемые организации в сфере архитектурной деятельности как неприбыльные добровольные объединения физических и юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую и профессиональную деятельность в соответствующей сфере. Они определяют правила и стандарты, обязательные для выполнения всеми членами таких организаций.

Дальнейшие шаги по разгосударствлению национальной системы технического регулирования в строительстве лежат в плоскости усиления институциональной способности саморегулируемых организаций и создание законодательной базы для внедрения Европейской модели организационной структуры системы технического регулирования путем принятия законопроекта «Об основных требованиях к зданиям и сооружениям, а также условия для размещения на рынке строительных изделий, гармонизированные с нормами законодательства Европейского Союза». Вместе с тем следует отметить, что саморегулирование в рамках технического регулирования не рассматривается как альтернатива государственному регулированию, а как регулирование другим способом. Именно такие подходы заложены в основу нового показателя «Индекс контроля качества», который в этом году включены в критериев исследования Всемирного банка и Международной финансовой корпорации «Doing Business» по индикатору «Получение разрешений на строительство». Конкурентными преимуществами при этом считаются именно качество технического регулирования, квалификация и ответственность персонала, наличие негосударственных механизмов контроля, определяет общие подходы к управлению строительной отраслью в мире и, соответственно, перспективные тенденции реформирования градостроительного законодательства Украины.