Эта статья посвящена достаточно масштабным изменениям, внесенным в последнее время в порядок осуществления государственного архитектурно-строительного контроля, подразумевается, прежде всего, Постановление КМУ от 29 марта 2021 года № 303. Часть этих изменений в отношении проведения внеплановых проверок объектов строительства уже рассматривалась в предыдущей статье. Но проверки это процедуры, а на что они направлены? Что проверяется? Вопрос следует сказать чрезвычайно сложный, запутанный и перепутанный, разноплановый, говоря строительным языком многоэтажный. Но пока готовится реформа контроля в строительстве, а на значительном сегменте объектов строительства проверки не проводятся, можно и порассуждать

   Среди новостей в законодательстве хочу привлечь внимание к Закону Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об объектах повышенной опасности" от 15 июля 2021 года № 1686. По прогрессирующей тенденции им внесены изменения и в Закон Украины "О регулировании градостроительной деятельности". Строительство всем интересно, так что заказчикам приготовиться, потому что добавлено еще одно основание для отказа в выдаче сертификата при принятии объекта в эксплуатацию. Кратко скажу, несоблюдение субъектом хозяйствования выводов относительно представленного отчета о мерах безопасности на объекте повышенной опасности или непредставления оператором отчета о мерах безопасности на таком объекте. Попробую разобраться и если разберусь подготовлю отдельную статью. Пока только скажу, что продолжается такое ползучее наступление на приоритетность и исчерпывающую проектную документацию для строительства, снижение ее статуса.

   В общем, контроль в строительстве и вероятно не только в строительстве, можно выделить как контроль соблюдения порядка строительства – контроль процесса и контроль качества строительства или контроль результатов. Под контролем качества строительства следует понимать такой процесс, результатом которого является полная и абсолютная уверенность в том, что все строительные работы выполнены в соответствии с проектной документацией, с соблюдением строительных норм и стандартов, использованы материалы и изделия надлежащего качества. По результатам контроля порядка строительства достигается уверенность, что участниками строительства соблюдены все требования, предусмотренные не менее десятком установленных порядков, начиная по мере разработки проектной документации и вплоть до порядка принятия в эксплуатацию. Результатом такого соблюдения, очевидно, должно стать достижение надлежащего качества строительства. Хотелось бы в это верить, но как-то не очень. Рискнет ли кто-то утверждать, что орган государственного контроля в строительстве способен физически обеспечить контроль качества? Возможно каких-нибудь небольших объектов строительства, где результаты всех выполненных работ на виду и их легко осмотреть. Возможно, некоторых работ по качеству выполнения, которых поступили обращения с применением всех предусмотренных возможностей, выборочным раскрытием конструкций, проведением замеров и лабораторных исследований, привлечением экспертов и т.д. Но относительно классических объектов строительства в полном объеме – нереально. Как может контролирующее лицо оценить качество работ, при выполнении которых оно не присутствовало, а осмотреть их уже нет возможности? Не говоря уже об объемах такого надзора. Кроме того, контроль процесса – это проверка документализации хода строительства. Если разработана рабочая документация, проекты выполнения работ, заполнены все журналы, журналы авторского надзора, составлены акты на скрытые работы и принятие ответственных конструкций, это гарантия надлежащего качества строительства? Готов сказать да, но бумага, как известно все стерпит. Но в этом случае, всегда есть возможность установить непосредственных участников процесса, если не дай бог появится проблема. Как выше сказанное ложится на законодательную и нормативную базу осуществления контроля в строительстве?

   В пункте 2 порядка госархстройконтроля установлено, что государственный архитектурно-строительный контроль осуществляется с соблюдением требований законодательства, проектной документации, строительных норм, стандартов и правил, положений градостроительной документации всех уровней, исходных данных для проектирования, технических условий, других нормативных документов при выполнении подготовительных и строительных работ. И второе направление контроля – это контроль порядка осуществления авторского и технического надзора, ведение общего или специальных журналов выполнения работ, исполнительной документации, составление актов на выполненные строительно-монтажные и пусконаладочные работы. Понятно, что первый пункт относится к контролю качества, который обеспечить в полном объеме в рамках госархстройконтроля невозможно. Второй подпункт – это контроль порядка, к которому следовало бы еще добавить проверку разработки рабочей документации и проектов выполнения работ. По результатам мероприятия госархстройконтроля составляется Акт. При его составлении предусмотрено обязательное соблюдение ряда требований Закона Украины "Об основных принципах государственного контроля в сфере хозяйственной деятельности". Среди них использование унифицированных форм актов, в которых приведен перечень вопросов для проверки. Поэтому министерством в свое время утверждена унифицированная форма акта составленного по результатам проведения плановых и внеплановых мероприятий контроля в сфере градостроительной деятельности. На вопросы, приведенные в акте, есть три варианта ответов: да, нет, не рассматривалось. Перед проведением внеплановой проверки, необходимо в этой унифицированной форме выбрать вопросы, соответствующие основанию для проведения такой проверки. С внесением изменений в порядок госархстройконтроля получается, что подобную процедуру нужно осуществлять и перед проведением плановых проверок, ведь объем этих проверок теперь зависит от класса последствий сооружений входящих в состав объекта строительства. Значит, в унифицированном Акте необходимо определять позиции, которые не будут проверяться на конкретном объекте строительства, или наоборот будут. Ну, как-то более или менее понятно, но в эту ситуацию теперь вмешивается новый пункт 4.1., который добавлен в Порядок госархстройконтроля постановлением КМУ № 303. Еще одна позиция к этому пункту добавлена постановлением № 681 от 23 июня 2021 года. Пунктом 4.1. определены вопросы, подлежащие проверке при осуществлении государственного архитектурно-строительного контроля. А о чем мы тогда говорили? И что мы до этого проверяли? И как?

Содержание вопросов, приведенных в пункте 4.1. рассмотрим ниже это довольно интересно, а сначала несколько соображений по поводу места и роли этого пункта. Скажите, пожалуйста, если поступило обращение о проведении проверки вопроса, не указанного в пункте 4 1. внеплановая проверка проводится или нет? Будет ли это основанием для комиссионного решения о необоснованности проведения внеплановой проверки? Как быть когда вопрос пункта 4.1. и унифицированной формы акта не согласовывается? Частичная проверка вопросов унифицированного акта не предусмотрена. Вопросы приведены в пункте 4.1. а их 13, а в унифицированной форме акта – 38. Так эти вопросы практически распределяются на вопросы контроля качества и контроля порядка, в пропорции где-то 5/7, один вопрос является совмещенным и определенного рода конфликтным, с него и начнем. Во время госархстройконтроля проверяется вопрос передачи заказчику проектной документации для выполнения строительных работ на объекте, разработанной с нарушением требований законодательства, градостроительной документации, ну и так далее. Редакция пункта взята из Закона Украины "Об ответственности за правонарушения в сфере градостроительной деятельности", и там она находится на своем месте. А вот в контексте осуществления контроля она не очень корректна, потому что фактически речь идет о проверке проектной документации на соответствие законодательству, а уже потом выносится вердикт о возможности или невозможности ее передачи. В унифицированном акте эти вопросы выписаны точнее, но такое совершенствование границ нет. Более серьезная проблема в другом – в определении места и статуса проектной документации при осуществлении контроля в строительстве. Это контрольная база, на соответствие которой проверяется выполненные строительные работы или объект контроля?

   Если контроль нужно начинать с проверки проектной документации, в противном случае может произойти, что проверка объекта строительства осуществляется на соответствие неправильному проекту. Очевидно, так и должно быть относительно объектов класса СС1. Такие проекты исходя из их сложности и объемов, вполне по силам проверить должностным лицам органов госархстройконтроля. А ведь другие объекты проходят экспертизу, приобретается право на выполнение строительных работ, где тоже уделяется внимание проектной документации. Логично, чтобы для таких объектов проектная документация, выступала в статусе контрольной базы, как нормативно-правовые акты и строительные нормы. Конечно, стопроцентно исключить ошибки или нарушения в проектной документации, даже если она еще и проверена при осуществлении госархстройконтроля невозможно. Поэтому, если появляются основания для проверки проектной документации, это нужно делать в форме внеплановой проверки. А так получается, проектная документация должна проверяться всегда. Высказанные оговорки приобретают еще большую значимость, при рассмотрении вопросов пункта 4.1., где речь идет о качестве строительства, согласитесь  возникают смешанные чувства, из-за того что там представлено, понятно что составляли его люди которые если и занимались контролем за строительством, а то и вообще строительством, то очень немного, потому что должны знать что все что может и должно быть выполненным на конкретном объекте строительства отражается в проектной документации, если что-то не построено или построено не так как предусмотрено проектом то это отклонение от проекта. А если что построено без проекта, то это признак самовольного строительства. Поэтому вышеприведенные вопросы сводятся к общему тезису о проверке проекта объекта строительства и соответствии выполненных строительных работ проектной документации. Ни заказчик, ни подрядчик не могут в отдельном порядке обеспечить исполнение указанных требований, если они не предусмотрены проектной документацией. Кто объяснит, например, что подразумевается под проверкой вопрос обеспечения надежности и конструктивной безопасности объекта? Соответствующие решения закладываются в проект, который разрабатывается сертифицированным исполнителями (ГИПами) и проходит экспертизу. Еще раз перепроверять проект, как уже отмечалось перед этим? Выходит что да. А если проект брать за контрольную базу, то речь должна идти о контроле за:

а) соблюдением проектных решений;

б) соблюдением технических и технологических норм при выполнении строительных работ, в частности ДСТУ «Руководство по выполнению работ при изготовлении и монтаже строительных конструкций».

    Отдельно отмечу, что не может не радовать особая забота о соблюдении требований строительных норм по пожарной безопасности, но каких? Тех, что предусмотрены проектом и должны быть реализованы на объекты строительства, какие все остальные нормы? Так для этого есть экспертиза проекта по соответствующему направлению. А если это безопасность на строительной площадке, так надо и писать. Проверить указанные вопросы в полном объеме – нереально и вряд ли целесообразно, для этого есть другие процедуры и их исполнители. Каждый должен отвечать за свое. А теперь о второй части вопросов, относящихся к контролю порядка. По сути формулировки, претензии есть к каждому вопросу. К примеру, проверке подлежит эксплуатация объектов строительства не принятых в эксплуатацию. Что хотели сказать авторы? Что при проверке объекта строительства, в отношении которого в установленном порядке приобретено право на выполнение строительных работ, выявлены признаки его эксплуатации? Иного быть не может. Если объект строительства введен в эксплуатацию, то он фактически снят с контроля. А если эксплуатируются объект строительства, в отношении которого не приобретались права на выполнение строительных работ, то это самовольное строительство, и больше там проверять нечего. А как выявить или проверить факт привлечения к выполнению отдельных видов работ ответственных исполнителей, у которых нет соответствующего квалификационного сертификата ГИПа? Только если такой специалист оставил где-то свою подпись, и зачем это? Например, порядок проектирования определяет, что проект разрабатывается под руководством ГАПа или ГИПа, которые могут быть ими только при наличии сертификата, а отдельный раздел или части проектной документации разрабатываются под руководством ответственных исполнителей, имеющих квалификационный сертификат ГИПа. Так почему нельзя привлекать исполнителей без сертификата? Кстати, изменениями, внесенными в порядок проведения профессиональной аттестации, ответственные исполнители уже превратились прямо в исполнителей. Может, в этом и заключается секрет? В списке есть вопросы, которые можно проверить не выходя на объект строительства из-за возможностей электронной системы. И все это безусловно важно, установленные нормы должны соблюдаться, но до выполнения строительных работ, а госархстройконтроль осуществляется во время выполнения подготовительных и строительных работ, они имеют либо достаточно опосредованное или вообще отдаленное отношение, ну кроме разве что авторского и технического надзора, в  то же время не проверяется то, что должно проверяться и никто кроме органов госархстройконтроля проверить это не уполномочен.

   Картина надо сказать получается достаточно пестрая и не очень системная. Наиболее неприятно и непонятно то, что все потуги как-то нормировать вопросы и объемы проверки, разбиваются на уровне унифицированного акта проверки, с которым должностное лицо органа госархконтроля, собственно и выходит на проверку, как на плановую, так и на внеплановую. Других вопросов, кроме указанных в унифицированном акте, не может рассматриваться ни практически ни теоретически, а потому все принятые изменения до практического воплощения не дойдут, пока не будет изменена форма акта проверки. Чтобы ее изменить, сначала все же следует уточнить предмет контроля в строительстве. Подходя к рассмотрению этого вопроса, нужно на общественном уровне определиться, на мой взгляд, с некоторыми постулатами.

    Постулат первый, это и вопрос и ответ. В Украине должен быть государственный орган, способный в любой момент проверить любой вопрос, возникающий в процессе проектирования и строительства, оценить его с точки зрения соблюдения градостроительного законодательства и нормативной базы строительной деятельности, в случае необходимости принять меры по устранению нарушений, вплоть до остановки выполнения строительных работ, привлечь виновных к ответственности.

Очевидно, большинство скажет да, хотя отношение к контролю зависит от положения находящегося лица, если нарушается его право, то да, а если претензии к самому лицу, то скорее нет. Исходим из того, что да, тогда сделать такую проверку возможно только в виде внеплановой, то есть когда появляется основание для ее проведения. Причем я бы не торопился говорить о том, что во время такой внеплановой проверки должен проверяться, только вопрос, ставший основанием для проведения проверки. Проверка на объекте строительства какого-то одного отдельно взятого вопроса, как правило, не представляется по определению, ибо строительный процесс - это комплекс взаимосвязанных процедур и проверка только одной из них не отвечает на вопросы законности строительства и соответствия его установленному порядку. Никто же не будет спорить, что как-то немного некорректно выносить вердикт, о действительно установленном соответствии выполненных работ проектной документации на объекте, где не осуществляется или осуществляется но ненадлежащим образом авторский или технический надзор, не ведется исполнительная документация или субподрядная организация не имеет соответствующей строительной лицензии. Исходя из сказанного, представить какую-нибудь унифицированную форму акта для проведения такой проверки достаточно проблематично, как и выбрать в ней вопросы, которые будут проверяться. Нужен и другой акт и другой механизм проверки, потому что вердикт такой проверки будет иметь достаточно высокий уровень, фактическое подтверждение законности строительства в полном объеме.

    Постулат второй, необходимость и целесообразность существования института плановых проверок в строительстве. В сегодняшнем статусе он как «чемодан без ручки». Его применение очень ограничено и не системно. Для проведения плановых проверок требуется достаточный и немалый инспекционно-кадровый ресурс. Сегодня плановые проверки проводятся на очень ограниченном круге объектов, поэтому, по сути, являются выборочными. Кстати, до 2011 года они так и назывались. Тогдашним порядком госархстройконтроля определялось, что инспекции осуществляют выборочные проверки объектов строительства. Кстати, проверки проектной документации, тот порядок не предусматривал, она сразу принималась за контрольную базу. Однако слово выборочное не всем нравится, говорят какое-то скользкое. Но чем, тогда как не выборочным принципом, есть внедрение квот на плановые проверки в зависимости от класса ответственности объектов. Следовательно, кто подпадает под плановую проверку, кто нет, что само по себе уже нехорошо и понятно ставит под сомнение саму идею проведения таких проверок. Но это только цветочки, потому что вторые, плановые проверки не имеют системности, потому что проводятся на разных объектах строительства при разном состоянии их готовности, и кого-то проверяют на уровне котлована, кого-то на кровле, ну а кого-то вообще не проверяют. И здесь уже третье, периодичность плановых проверок не привязана к продолжительности строительства конкретного объекта, точнее календарного плана строительства, являющегося составной частью проекта организации строительства. При существующей системе планирования больше одной проверки провести проблематично. Надо, чтобы объект строился не менее двух лет, это если там есть сооружение класса СС3. А если только СС2, то не менее трех лет, а СС1 не менее пяти лет. Ну не смешно, правда? Каков смысл таких проверок? Можно ли отказаться от проведения плановых проверок вообще? Выше сказанное дает основания для утвердительного ответа, но я скажу, нет, и вот почему.

    Плановые проверки, а лучше их назвать поэтапные или как-то так, должны быть элементами процедуры принятия объектов строительства в эксплуатацию. Принятие объектов строительства в эксплуатацию должно начинаться с принятия нулевого цикла, затем каркаса или остова, и так далее, это для нового строительства. При капитальном ремонте, реконструкции будут свои этапы, в зависимости от содержания проекта. Ну, скажите это нормально, выдавать сертификат о готовности объекта строительства к эксплуатации, не контролируя хотя бы основные этапы его строительства? Так же в слепую регистрировать декларацию о готовности, ни разу не побывав на объекте строительства, какая-то игра в прятки.

   Если принять предложенную идеологию, то заказчики строительства с начала строительных работ получают хорошую перспективу нормального ввода объекта в эксплуатацию, ведь если приняты этапы строительства, то какие могут быть проблемы с выдачей сертификата в целом. Должностное лицо, подписывающее сертификат тоже будет чувствовать себя спокойным, а не на как пороховой бочке как сейчас, потому что неизвестно где и как она взорвется. Главной проблемой такой идеи есть достаточность инспекционного ресурса. Законопроектом 5655 этот вопрос планируется урегулировать, но оригинальным образом через коммерциализацию таких проверок. Увидим, как оно там будет с этим законопроектом, но идея не очень привлекательна. По сути, внедрение такого частного контроля - это контроль одних инженеров технического надзора или инженеров-консультантов, над другими, что уже нехорошо ибо неизбежно разделяет их на высших и низших, белых и черных, этакая сегрегация. Но главное не это, а то, что такой контроль не будет государственным, а ведь мы об этом говорим. Слабо представляется, что должностное лицо государственного органа так отчаянно доверится результатам частного контроля. Поэтому нормального воплощения такой схемы ждать не приходится. А почему бы не вернуться к старой проверенной схеме? Первый нормативно-правовой акт, регулировавший осуществление контроля в строительстве, а именно Положение о государственном архитектурно-строительном контроле, был утвержден еще в 1993 году. Так вот, пункт 10 положения устанавливал, что с целью защиты интересов застройщиков при инспекциях государственного архитектурно-строительного контроля могут создаваться хозрасчетные подразделения для осуществления на договорных условиях комплекса работ связанных с контролем за качеством сооружения объектов. Типичное положение о таких хозрасчетных подразделениях было утверждено в статусе ГСН, тогда строительные нормы были настоящим законом в строительстве. Конечно, с сегодняшних позиций некоторые функции выглядели достаточно наивными, но согласитесь, своего практического содержания не потеряли. Нельзя обойти вниманием и ответственность хозрасчетного подразделения. Положением отмечалось, что в случаях обнаружения в гарантийный период, со дня принятия в эксплуатацию зданий и сооружений, строительных дефектов появившихся вследствие неудовлетворительной организации контроля качества строительно-монтажных работ, хозрасчетное подразделение возмещает из своего дохода эксплуатационным организациям, жилищно-строительным кооперативам или отдельным гражданам, материальные затраты на устранение этих эффектов. Интересная идея и правильная на мой взгляд. Главное в том, что хозрасчетное подразделение при инспекции, функционально и оперативно подчинялось соответствующей инспекции госархстройконтроля, которая осуществляла методическое руководство и координировала деятельность такого подразделения. Может попробовать, на новых началах?

   И все же, что проверять? На мой взгляд, нужно выходить из двух опять же постулатов. Проверять только то, что никем не проверяется, а то, что кем-то проверяется, удостоверяться в надлежащей документализации таких проверок. Чтобы все действующие лица были известны, а подменять их ответственность как минимум некорректно. Если задачей технического и авторского надзора определен контроль за соответствием строительных, монтажных работ проекта, то, видимо, нужно дать их исполнителям возможность полностью реализовать себя. И это должно быть должным образом документировано.

   Согласно ГСН "Организация строительного производства", во время строительства проводится еще и производственный контроль, включающий входной контроль проектной документации, входной контроль конструкции изделий, материалов и оборудования, операционный контроль строительных процессов и приемочный контроль строительных работ. В ГБН расписаны содержание каждого из приведенных видов контроля и место их отражения. К примеру, результаты операционного контроля, заносимого в общий журнал работ, остается только проверить. Вам еще не кажется, что все вопросы, относительно того, кто собственно контролирует качество всех строительных работ, практически сняты? Надо понимать, что надлежащее проведение производственного контроля, авторского и технического надзора, с большой долей вероятности гарантирует надлежащий уровень качества строительства. Собственно для этого они и введены, а потому предмет проверки№1, в процессе государственного контроля – это состояние обеспечения производственного контроля на объекте строительства, авторского и технических надзоров. В целом это сводится к проверке ведения на должном уровне исполнительной документации, которая в соответствии с теми же ГСН свидетельствует об особенностях выполнения строительных работ на объекте строительства, отражает методы и условия их выполнения, подтверждает фактические параметры их результатов. Состав исполнительной документации тоже определен государственными строительными нормами. В нее, в частности, входит и общий журнал работ, и журнал авторского надзора. Но перед проверкой исполнительной документации нужно выяснить несколько вопросов, без решения которых говорить о надлежащем ведении исполнительной документации, где-то выглядит несколько преждевременно. То есть проверить, что никем не проверяется, но имеет определяющее значение для организации и выполнения строительных работ.

   А в завершение новости нормативного характера, на которые стоит обратить внимание. Это два акта, Постановление Кабинета Министров Украины от 18 августа 2021 № 881, которым внесены изменения в порядок перевода дачных и садовых домов соответствующих государственным строительным нормам в жилые дома, а также Приказ Минрегиона от 25 июня 2021 года № 163 «О внесении изменений в порядок согласования Министерством обоснованных отклонений от строительных норм, обеспечивающих соблюдение установленных требований безопасности к зданиям и сооружениям, не предусмотренные действующими строительными нормами».

   Общим в обоих актах является то, что оба указанных порядка теперь выполняются с использованием реестра строительной деятельности в рамках единой государственной электронной системы в сфере строительства. Кроме того, наконец, в перечне выдержек из государственных строительных норм в согласовании отклонений от которых Минрегион отказывает заявителям, теперь указаны действующие ДБН по планированию и застройке территорий по проектированию жилых домов и газоснабжения. Да и соответственно уточненные пункты этих ДБН, отклонения от которых не допускается. Возьмите на заметку. Что касается порядка перевода дачных и садовых домов в жилые дома, то изменения к нему более серьезные и рассмотреть они будут в одной из ближайших статей в контексте общей проблемы изменения функционального назначения объектов строительства.