Ця стаття присвячена досить масштабним змінам, внесеним останнім часом до порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, мається на увазі передусім Постанова КМУ від 29 березня 2021 року № 303. Частина цих змін що стосується проведення позапланових перевірок об'єктів будівництва вже розглядалася у попередній статті. Але перевірки це процедури, а на що вони спрямовані? Що перевіряється?  Питання треба сказати надзвичайно складне, заплутане і переплутане, різнопланове, кажучи будівельною мовою багатоповерхове. Але допоки готується реформа контролю будівництві, а на значному сегменті об'єктів будівництва  перевірки не проводяться, можна і поміркувати. 

  Серед новин у законодавстві хочу привернути увагу до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо об'єктів підвищеної небезпеки" від 15 липня 2021 року № 1686. За прогресуючою тенденцією ним внесені зміни і до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Будівництво всім цікаве, так що замовникам приготуватися, бо додано ще одну підставу для відмови у видачі сертифікату при прийнятті об'єкта в експлуатацію. Коротко скажу, неврахування суб'єктом господарювання висновків щодо поданого звіту про заходи безпеки на об'єкті підвищеної небезпеки або неподання оператором звіту про заходи безпеки на такому об'єкті. Спробую розібратися і якщо розберусь підготую окремий статтю. Поки що лише скажу, що продовжується такий повзучий наступ на пріоритетність і вичерпність проектної документації для будівництва, пониження її статусу.

  Загалом контроль у будівництві і мабуть не тільки у будівництві, можна виокремити як контроль дотримання порядку будівництва - контроль процесу і контроль якості будівництва або контроль результатів.  Під контролем якості будівництва треба розуміти такий процес, результатом якого є повна і абсолютна впевненість у тому що всі будівельні роботи виконані відповідно до проектної документації, з дотриманням будівельних норм і стандартів, використані матеріали і вироби належної якості. За результатами контролю порядку будівництва досягається впевненість, що учасниками будівництва дотримані всі вимоги, передбачені не менше десятком встановлених порядків, починаючи в усякому разі з порядку розроблення проектної документації і аж до порядку прийняття в експлуатацію. Результатом такого дотримання, очевидно має стати досягнення належної якості будівництва. Хотілося б у це вірити але якось не дуже. Ризикне хтось стверджувати, що орган державного контролю у будівництві, здатен фізично забезпечити контроль якості? Можливо якихось невеликих об'єктів будівництва, де результати всіх виконаних робіт на виду і їх легко оглянути. Можливо деяких робіт щодо якості виконання яких надійшли  звернення із застосуванням всіх передбачених можливостей, вибірковим розкриттям конструкцій, проведенням замірів та лабораторних досліджень, залученням експертів тощо. Але щодо класичних об'єктів будівництва у повному обсязі -  нереально. Як може контролююча особа оцінити якість робіт при виконанні яких вона не була присутня, а оглянути їх вже немає змоги? Не кажучи вже про обсяги такого огляду. З іншого боку, контроль процесу - це перевірка документалізації ходу будівництва. Якщо розроблена робоча документація, проекти виконання робіт, заповнені всі журнали, журнали авторського нагляду, складені акти на приховані роботи та прийняття відповідальних конструкцій, це є гарантією належної якості будівництва? Готовий сказати так, але папір як відомо все витримає. Але у цьому випадку у всякому разі завжди є змога встановити безпосередніх учасників процесу, якщо не дай боже звичайно в цьому з'явиться проблема. Як вище сказане лягає на сьогоднішню законодавчу та нормативну базу здійснення контролю у будівництві? 

  У пункті 2 порядку держархбудконтролю встановлено, що державний архітектурно- будівельний контроль здійснюється за дотриманням вимог законодавства, проектний документації, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт. І другий напрям контролю - це контроль порядку здійснення авторського й технічного нагляду, ведення загального або спеціальних журналів виконання робіт, виконавчої документації, складання актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи. Зрозуміло що перший пункт відноситься до контролю якості, який забезпечити у повному обсязі в рамках держархбудконтролю неможливо. Другий підпункт - це контроль порядку, до якого варто було б ще додати перевірку розроблення робочої документації та проектів виконання робіт. За результатами заходу держархбудконтролю складається Акт. При його складанні передбачено обов'язкове дотримання ряду вимог Закону України "Про основні засади державного контролю у сфері господарської діяльності". Серед них, використання уніфікованих форм актів, в яких наведено перелік питань для перевірки. Тому міністерством свого часу затверджено уніфіковану форму акта складеного за результатами проведення планових і позапланових заходів контролю у сфері містобудівної діяльності. На питання наведені в акті є три варіанти відповідей: так, ні, не розглядалося. Перед проведенням позаплановій перевірки, необхідно у цій уніфікованій формі вибрати питання які відповідають підставі для проведення такої перевірки. З внесенням змін до порядку держархбудконтролю видається так що подібну процедуру потрібно здійснювати і перед проведенням планових перевірок, адже обсяг цих перевірок, тепер залежить від класу наслідків споруд які входять до складу об'єкта будівництва.  Значить в уніфікованому Акті необхідно визначати позиції, які не будуть перевірятися на конкретному об'єкті будівництва, чи навпаки будуть. Ну якось більш-менш зрозуміло, але в цю ситуацію тепер втручається новий пункт 4.1., який доданий до Порядку держархбудконтролю тієї ж Постановою КМУ № 303. Ще одна позиція до цього пункту додана постановою № 681 від 23 червня 2021 року. Пунктом 4.1.  визначено питання які підлягають перевірці під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.  А про що ж ми тоді говорили? І що ми до цього перевіряли? І як? 

Зміст питань наведених у пункті 4.1. розглянемо нижче це досить цікаво, а спочатку декілька міркувань щодо місця і ролі цього пункту. Скажіть будь ласка, якщо надійшло звернення щодо проведення перевірки питання яке не наведено в пункті 4 1. позапланова перевірка проводиться чи ні? Буде це підставою для комісійного рішення щодо необґрунтованості проведення позапланової перевірки? Як бути коли питання пункту 4.1., і уніфікованої форми акту не узгоджується? Часткової перевірки питань уніфікованого акту не передбачено. Питання наведені у пункті 4.1. а їх 13, а в уніфікованій формі акту  -  38. Так ці питання практично розподіляються на питання контролю якості і контролю порядку, у пропорції десь 5/7, одне питання є суміщеним і певного роду конфліктним, з нього і почнемо. Під час держархбудконтролю перевіряється питання передачі замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об'єкті, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, ну і так далі. Редакція пункту взята із Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", і там вона на своєму місці. А от у контексті здійснення контролю, вона не дуже коректна, бо фактично йдеться про перевірку проектної документації на відповідність законодавству, а вже потім виноситься вердикт щодо можливості чи неможливості її передачі. В уніфікованому акті ці питання виписані точніше, але то таке вдосконалення меж немає. Більш серйозна проблема в іншому, у визначенні місця і статусу проектної документації при здійсненні контролю у будівництві. Це контрольна база на відповідність якій перевіряється виконані будівельні роботи, чи об'єкт контролю?

  Якщо останнє, контроль потрібно розпочинати з перевірки проектної документації, інакше може статися що перевірка об'єкта будівництва здійснюється на відповідність неправильному проекту. Очевидно так і має бути щодо об'єктів класу СС1. Такі проекти виходячи з їх складності і обсягів, цілком по силам перевірити посадовцям органів держархбудконтролю. Але ж інші об'єкти проходять експертизу, набувається право на виконання будівельних робіт, де теж приділяється увага проектній документації. То є логічним, щоб для таких об'єктів проектна документація, постановочно, виступала у статусі контрольної бази, як нормативно-правові акти та будівельні норми. Звісно стовідсотково, виключити помилки чи порушення у проектній документації, навіть якщо вона ще і перевірена під час здійснення держархбудконтролю неможливо. Тому якщо з'являються підстави для перевірки проектної документації, то це робити виглядає необхідним у формі позапланової перевірки. А так виходить проектна документація має перевірятися завжди. Висловлені застереження набувають ще більшої значимості, при розгляді питань пункту 4.1., де йдеться про якість будівництва, погодьтеся змішані почуття, те що там представлено, зрозуміло що складали його люди які якщо й займалися контролем за будівництвом, а то й взагалі будівництвом, то дуже небагато, бо мали би знати що все що може і має бути виконаним на конкретному об'єкті будівництва відображається у проектній документації, якщо щось не збудовано або збудовано не так як передбачено проектом то це відхилення від проекту. А якщо щось збудовано без проекту, то це ознака самочинного будівництва. Тому вище наведені питання зводяться до загальної тези про перевірку проекту об'єкта будівництва і відповідності виконаних будівельних робіт проектний документації. Ні замовник, ні підрядник не можуть в окремому порядку забезпечити виконання наведених вимог, якщо вони не передбачені проектною документацією. Хто пояснить наприклад, що мається на увазі під перевіркою питання забезпечення надійності, та конструктивної безпеки об'єкта? Відповідні рішення закладаються в проект, який розробляється сертифікованим виконавцями(ГІПами) і проходить експертизу. Ще раз перевіряти проект, як уже зазначалось перед цим? Виходить що так. А якщо проект брати за контрольну базу, то мова має йти про контроль за:  

а) дотриманням проектних рішень;

б) дотриманням технічних і технологічних норм при виконанні будівельних робіт, зокрема ДСТУ Настанова з виконання робіт при виготовленні та монтажі будівельних конструкцій.

   Окремо відзначу, що не може не тішити особлива турбота, про додержання вимог будівельних норм щодо пожежної безпеки, але яких? Тих що передбачені проектом і мають бути реалізовані на об'єкти будівництва, які всі інші норми? Так для цього є експертиза проекту за відповідним напрямом. А якщо це безпека на будівельному майданчику, то так треба і писати. Перевірити зазначені питання у повному обсязі -  нереально і навряд чи доцільно, для цього є інші процедури і їх виконавці. Кожен має відповідати за своє. А тепер про другу частину питань які відносяться до контролю порядку. По суті формулювання, претензії є до кожного питання. Наприклад, перевірці підлягає експлуатація об'єктів будівництва які не прийняті в експлуатацію. Що хотіли сказати автори? Що під час перевірки об'єкта будівництва, щодо якого в установленому порядку набуто право на виконання будівельних робіт, виявлені ознаки його експлуатації? Іншого бути не може. Якщо об'єкт будівництва введений в експлуатацію то він фактично знятий з контролю. А якщо експлуатуються об'єкт будівництва щодо якого не набувалися права на виконання будівельних робіт, то це самочинне будівництво, і більше там перевіряти нічого. А як виявити чи перевірити факт залучення до виконання окремих видів робіт відповідальних виконавців, які не мають відповідного кваліфікаційного сертифіката ГІПа? Тільки якщо такий фахівець залишив десь свій підпис, і для чого це? Наприклад, порядок проектування визначає, що проект розробляється під керівництвом ГАПа або ГІПа, які звісно ними можуть бути тільки за наявності сертифіката, а окремий розділ або частини проектної документації розробляються під керівництвом відповідальних виконавців, які мають кваліфікаційний сертифікат ГІПа. То чому ж не можна залучати виконавців без сертифіката?

 До речі змінами внесеними до порядку проведення професійної атестації, відповідальні виконавці вже перетворилися просто у виконавців. Може у цьому і полягає секрет? У переліку є питання, які можна перевірити не виходячи на об'єкт будівництва через можливості електронної системи. І все це безумовно важливо, встановленні норми мають дотримуватись, але до  виконання будівельних робіт, а держархбудконтроль здійснюється під час виконання підготовчих та будівельних робіт, вони мають або досить опосередкований а то й взагалі віддалене відношення, ну крім хіба що авторського та технічного нагляду, в той же час не перевіряється те що мало би перевірятися і ніхто крім органів держархбудконтролю перевірити це не вповноважений.

   Картина треба сказати виходить досить строката і не дуже системна. Найбільш неприємним і незрозумілим є те, що всі потуги якось унормувати питання і обсяги перевірки, розбиваються на рівні уніфікованого акту перевірки, з яким посадова особа органу держадконтролю, власне і виходить на перевірку, як на планову так і на позапланову. Інших питань, крім вказаних уніфікованому акті, не може розглядатися ні практично ні теоретично, а тому всі прийняті зміни, до практичного втілення не дійдуть, допоки не буде змінено форму акту перевірки. Щоб її змінити, спочатку все ж варто уточнити предмет контролю у будівництві. Підходячи до розгляду цього питання, потрібно на суспільному рівні визначитися на мій погляд з деякими постулатами.  

   Постулат перший, це і питання і відповідь. В Україні має бути державний орган, здатний у любий момент перевірити будь-яке питання, що виникає у процесі проектування та будівництва, оцінити його з точки зору дотримання містобудівного законодавства і нормативної бази будівельної діяльності, у разі необхідності вжити заходів до усунення порушень, аж до зупинення виконання будівельних робіт, притягнути винних до відповідальності. 

Очевидно більшість скаже так, хоча ставлення до контролю залежить від стану який перебуває особа, якщо порушується її права, то так, а якщо претензії до самої особи, то скоріше ні. Виходимо з того що так, тоді зробити таку перевірку можливо лише у вигляді позапланової, тобто тоді коли з'являється підстава для її проведення. Причому я б не поспішав говорити про те, що під час такої позапланової перевірки має перевірятися тільки питання яке стало підставою для проведення перевірки.    Перевірка на об'єкті будівництва якогось одного окремо взятого питання, як правило не уявляється за визначенням, бо будівельний процес - це комплекс взаємопов'язаних процедур і перевірка лише однієї з них не відповідає на питання законності будівництва і відповідності його встановленому порядку. Ніхто ж не буде сперечатися, що якось трохи некоректно виносити вердикт, про дійсно встановлену відповідність виконаних робіт проектній документації на об'єкті, де не здійснюється або здійснюється але неналежним чином авторській чи технічний нагляд, не ведеться виконавча документація чи субпідрядна організація не має відповідної будівельної ліцензії. Виходячи із сказаного, уявити якусь уніфіковану форму акту для проведення такої перевірки досить проблематично, як і вибрати в ній питання які будуть перевірятися. Потрібен і інший акт і інший механізм перевірки, бо вердикт такої перевірки, матиме досить високий рівень, фактичне підтвердження законності будівництва у повному обсязі. 

   Постулат другий, необхідність і доцільність існування інституту планових перевірок у будівництві. У сьогоднішньому статусі, він як чемодан без ручки. Застосування його вкрай обмежене і не системне.  Для проведення планових перевірок потрібен достатній і немалий інспекційно-кадровий ресурс. Сьогодні планові перевірки проводяться на дуже обмеженому колі об'єктів, а тому по суті є вибірковими. До речі до 2011 року вони так і називалися. Тодішнім порядком держархбудконтролю визначалося що інспекції здійснюють вибіркові перевірки об'єктів будівництва. До речі перевірки проектної документації, той порядок не передбачав, вона відразу приймалася за контрольну базу. Проте слово вибіркові не всім подобається, кажуть якесь слизьке. Але чим тоді як не вибірковим принципом, є впровадження квот на планові перевірки в залежності від класу відповідальності об'єктів. Отже, хтось підпадає під планову перевірку, хтось ні, що само по собі вже недобре і зрозуміло ставить під сумнів саму ідею проведення таких перевірок. Але це тільки квіточки, бо друге, планові перевірки не мають системності, тому що проводяться на різних об'єктах будівництва за різного стану їх готовност,і когось перевіряють на рівні котловану, когось на покрівлі, ну а когось взагалі не перевіряють. І тут вже третє, періодичність планових перевірок не прив'язана до тривалості будівництва конкретного об'єкта, точніше календарного плану будівництва, які є складовою частиною проекту організації будівництва. За існуючої системи планування, більше одної перевірки провести проблематично. Треба щоб об'єкт будувався не менше двох років це якщо там є споруда класу СС3. А якщо тільки СС2 то не менше трьох років, а СС1 не менше п'яти років. Ну не смішно, правда? Який сенс від таких перевірок? Чи можна відмовитися від проведення планових перевірок взагалі? Вище сказане дає підстави для ствердної відповіді, але я скажу ні, і ось чому.

   Планові перевірки, а краще б їх назвати поетапні, або якось так, мають бути елементами процедури прийняття об'єктів будівництва в експлуатацію. Прийняття обєктів будівництва в експлуатацію має розпочинатися з прийняття нульового циклу, потім каркасу чи остову, і так далі, це для нового будівництва. При капітального ремонту, реконструкції будуть свої етапи, залежно від змісту проекту. Ну скажіть це нормально, видавати сертифікат про готовність об'єкта будівництва до експлуатації, не контролюючи хоча б основні етапи його будівництва? Так само в сліпу реєструвати декларацію про готовність, ні разу не побувавши на об'єкті будівництва, якась така гра у піжмурки. 

  Якщо прийняти запропоновану ідеологію то, замовники будівництва від початку будівельних робіт отримують хорошу перспективу безпроблемного введення об'єкта в експлуатацію, адже якщо прийняті етапи будівництва то які можуть бути проблеми з видачею сертифіката загалом. Посадова особа яка підписує сертифікат, теж почуватиме себе спокійною, а не на як пороховій бочці як зараз, бо невідомо де і як вона вибухне. Головною проблемою такої ідеї є достатність інспекційного ресурсу. Законопроектом 5655 це питання планується врегулювати, але оригінальним чином, через комерціалізацію таких перевірок. Побачимо як воно там буде з цим законопроектом, але ідея не дуже приваблива. По суті впровадження такого приватного контролю - це контроль одних інженерів технічного нагляду чи інженерів-консультантів, над іншими, що вже недобре бо неминуче розділяє їх на вищих і нижчих, білих і чорних, така собі сегрегація. Але головне не це, а те що такий контроль не буде державним, а ми ж про це говоримо. Слабо уявляється що посадова особа державного органу так відчайдушно довіриться результатам приватного контролю. Тому безпроблемного втілення такої схеми чекати не доводиться. А чому б не повернутися до старої перевіреної схеми. Перший нормативно-правовий акт, який регулював здійснення контролю у будівництві, а саме Положення про державну архітектурно-будівельний контроль, було затверджено ще у 1993 році. Так от, пункт 10 положення встановлював, що з метою захисту інтересів забудовників, при інспекціях державного архітектурно-будівельного контролю, можуть створюватися госпрозрахункові підрозділи для здійснення на договірних умовах комплексу робіт пов'язаних з контролем за якістю спорудження об'єктів. Типове положення про такі розрахункові підрозділи, було затверджено у статусі ДБН, тоді будівельні норми були справжнім законом у будівництві. Звичайно, з сьогоднішніх позицій деякі функції виглядали досить наївними, але погодьтеся свого практичного змісту не втратили. Не можна обійти увагою і відповідальність госпрозрахункового підрозділу. Положенням зазначалося що у випадках виявлення у гарантійний період, з дня прийняття в експлуатацію будинків та споруд, будівельних дефектів що з'явилися внаслідок незадовільної організації контролю за якістю будівельно-монтажних робіт, госпрозрахунковий підрозділ відшкодовує із свого доходу експлуатаційним організаціям, житлово-будівельним кооперативом або окремим громадянам, матеріальні витрати на усунення цих ефектів. Цікава ідея, і правильна на мій погляд. Головне у тому що госпрозрахунковий підрозділ при інспекції, функціонально і оперативно підпорядковувався відповідній інспекції держархбудконтролю, яка здійснювала методичне керівництво і координувала діяльність такого підрозділу. Може спробувати, на нових засадах? 

  І все ж, що перевіряти? На мій погляд потрібно виходити з двох знову ж таки постулатів. Перевіряти тільки те що ніким не перевіряється, а те що кимось перевіряється, пересвідчуватись у належній документалізації таких перевірок. Щоб всі дієві особи були відомі, а підміняти їх відповідальність як мінімум некоректно. Якщо завданням технічного і авторського нагляду визначено контроль за відповідністю будівельних монтажних робіт проекту, то мабуть потрібно дати їх виконавцям можливість повністю реалізувати себе. І це має бути належним чином  задокументовано. 

  Згідно з ДБН "Організація будівельного виробництва" під час будівництва проводиться ще й виробничий контроль, який включає вхідний контроль проектної документації, вхідний контроль конструкції виробів, матеріалів та устаткування, операційний контроль будівельних процесів і приймальний контроль будівельних робіт. В ДБНі розписані зміст кожного з наведених видів контролю і місце їх відображення. Наприклад, результати операційного контролю, заносяться до загального журналу робіт, залишається тільки перевірити. Вам ще не здається що всі питання, щодо того хто власне контролює якість всіх будівельних робіт, практично зняті?  Треба розуміти що належне проведення виробничого контролю, авторського і технічного нагляду, з великою долею ймовірності гарантує  належний рівень якості будівництва. Власне для цього вони і запроваджені, а тому предмет перевірки №1, у процесі державного контролю - це стан забезпечення виробничого контролю на об'єкті будівництва, авторського та технічних глядів. Загалом це зводиться до перевірки ведення на належному рівні виконавчої документації, яка згідно з тими ж ДБН засвідчує особливості виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва, відображає методи та умови їх виконання, підтверджує фактичні параметри їх результатів. Склад виконавчої документації теж визначено державними будівельними нормами. До неї, зокрема, входить і загальний журнал робіт і журнал авторського нагляду. Але перед перевіркою виконавчої документації потрібно з'ясувати декілька питань без вирішення яких говорити про належне ведення виконавчої документації, десь виглядає дещо передчасно. Тобто перевірити те, що ніким не перевіряється, але має визначальне значення для організації і виконання будівельних робіт. 

  А на завершення про новини нормативного характеру, на які варто звернути увагу. Це два акти, Постанова Кабінету Міністрів України від 18 серпня 2021 року № 881, якою внесені зміни до порядку переведення дачних і садових будинків що відповідають державним будівельним нормам у живі будинки, а також Наказ Мінрегіону від 25 червня 2021 року № 163 Про внесення змін до порядку погодження Міністерством обгрунтованих відхилень від будівельних норм, що забезпечують дотримання встановлених вимог безпеки до будівель і споруд, у спосіб не передбачений діючими будівельними нормами. 

  Спільним в обох актах є те, що обидва зазначені порядки відтепер здійснюється з використанням реєстру будівельної діяльності в рамках єдиної державної електронної системи у сфері будівництва. Крім того, нарешті, у переліку витягів з державних будівельних норм у погодженні відхилень від яких Мінрегіон відмовляє заявникам, тепер вказані діючі ДБН з планування і забудови територій, щодо проектування житлових будинків та газопостачання. Ну і відповідно уточнені пункти цих ДБН, відхилення від яких не допускається. Візьміть на замітку. Що стосується порядку переведення дачних і садових будинків у жилі будинки то зміни до нього більш серйозні і розглянути вони будуть в одній з найближчих статей у контексті загальної проблеми зміни функціонального призначення об'єктів будівництва.